Nyhet 2017-11-15

Kommentar: Utsläppshandeln räddas men minskar i betydelse

Efter två år av förhandlingar nådde EU:s medlemsländer förra veckan en uppgörelse för det fortsatta utsläppshandelssystemet EU ETS. "Reformförslaget är mer genomgripande än vad många kanske inser. I sista stund räddar man utsläppshandeln, men framöver kommer nationell klimatpolitik att bli mer betydelsefull för EU:s klimatomställning", skriver Lars Zetterberg, klimatpolitisk expert på IVL Svenska Miljöinstitutet i en kommentar i Aktuell Hållbarhet.

Här kan du läsa artikeln i Aktuell Hållbarhet.

"EU ETS skulle vara en hörnsten i EU:s klimatpolitik och det viktigaste styrmedlet för att uppnå unionens klimatmål. Men med ett väldigt lågt pris på utsläppsrätter i många år har det sett ut som om systemet håller på att köra i diket. Den kommande reformen är därför avgörande. Om man inte lyckas bli av med överskottet av utsläppsrätter och påtagligt höja priset på de samma är risken stor att systemet inte överlever in i 20-talet. Efter förra veckans förhandlingar ser det ut som att man räddar handelssystemet, men det kommer förändras i grunden och får troligen en minskad betydelse jämfört med andra styrmedel.

Ett nödvändigt inslag i reformen var att minska överskottet av utsläppsrätter, vilket man har lyckats med. Detta kommer att leda till en prisuppgång. Men vad som är viktigare är att systemet kommer ha en mekanism som automatiskt annullerar utsläppsrätter. Mekanismen fungerar i två steg:

  • En del av överskottet läggs i en bank för utsläppsrätter, kallad marknadsstabiliseringsreserven. Förhandlingarna ledde till en fördubbling av den årliga överföringen till reserven, från 12 till 24 procent av överskottet.
  • Reserven får maximalt innehålla så många utsläppsrätter som auktionerades ut året innan. Resten annulleras. I ett första steg kommer utsläppsrätter motsvarande tre miljarder ton koldioxid att annulleras år 2023 – en ansenlig volym. Annulleringen fortsätter följande år, men i långsammare takt.

Med den automatiska annulleringen upphör systemet att vara ett klassiskt ”Cap and trade”-system med ett fixt utsläppstak. Det nuvarande systemet med ett fixt tak gör att man på förhand vet hur höga utsläppen kan bli, men ett problem med detta är den så kallade ”vattensängseffekten”. Vattensängseffekten innebär att om ett land, eller en kommun eller familj för den delen, inför en extra åtgärd som minskar utläppen nationellt eller lokalt så kan utsläppen öka någon annanstans i EU, eftersom utsläppstaket redan är förutbestämt. Det blir som att sjunka ner på ena sidan av en vattensäng – ytan höjs på andra sidan. Om extra åtgärder inte leder till minskade utsläpp är det svårt för regeringar att få legitimitet för dessa. Dessutom – om ett land inför extra åtgärder kommer överskottet av utsläppsrätter bli ännu större, vilket sänker priset och gör det ännu mindre lönsamt att genomföra åtgärder på andra håll. Men om det nya reformförslaget går igenom med den automatiska annulleringen kommer åtgärder på nationell och lokal nivå plötsligt att spela roll.

En trolig konsekvens är att vi få se en ökning av nationella klimatåtgärder i form av nya eller skärpa regleringar och styrmedel. Ett scenario är att flera EU-stater går ihop och inför nya, samordnade styrmedel. Vilken betydelse får då EU ETS? Ja, det kommer inte längre att vara EU:s flaggskepp, som avsikten en gång var, men det blir heller inte betydelselöst. Utsläppshandeln blir en del av en policymix där dess huvudsakliga roll blir att, som ett säkerhetsnät, fånga upp de åtgärdsmöjligheter som andra styrmedel inte fångar upp. Utsläppshandeln garanterar också att EU:s utsläppsmål uppnås. Så här fungerar klimatpolitiken i bland annat Kalifornien. Regleringar riktade mot olika sektorer står för huvuddelen av Kaliforniens utsläppminskningar, medan utsläppshandeln dammsuger resterande utsläppsminskningar.

Nackdelen med EU:s reformförslag, som jag ser det, är att man gör utsläppshandeln ännu mer komplex och svårare att begripa och förutsäga. Men på det hela är reformen bra, även om det hade funnits andra åtgärder som också kunde ha varit intressanta, exempelvis införandet av ett prisgolv."

Lars Zetterberg, IVL Svenska Miljöinstitutet